廖理：美国个人征信业的发展阶段和制度建设

　　核心提示：以历史时间维度为主线，可将美国在个人征信领域的立法大致分为基础建设、完善发展以及深化监管三个阶段。同时，美国政府特别重视制度建设，自20世纪60年代以来，涉及美国个人征信业的核心法律有《诚实信贷法》、《公平信用报告法》、《平等信用机会法》、《公平债务催收作业法》和《信用修复机构法》。

　　廖理，清华大学五道口金融学院常务副院长、教授、博导，教育部长江学者特聘教授，清华大学金融科技研究院院长。

　　清华大学金融科技研究院阳光互联网金融创新研究中心副主任、经济学博士研究生张伟强对本文亦有贡献。

　　美国个人征信业的发展经历了基础建设、完善发展和深化监管三大阶段

　　美国征信市场遵循一贯的市场导向原则，立法上为寻求借款人和出借人之间权利的平衡。其基本宗旨是既要为贷款方、第三方机构的正常运作留有适当空间，也要考虑如何保护借款方的隐私权等基本权利。循此逻辑，美国征信立法体系大致可划分为两部分：一部分主要是建立健全信用征信体系，另一部分主要是保护金融消费者信贷权益的立法。美国从1969年开始通过了一系列法案来保护消费者信用，通过这些法案以“降低借款人和出借人之间的信息不对称”“借款人得到全面和准确的借贷信息”“降低出借人的监管负担”“在保护守法出借人的同时打击那些提供混淆信息的出借人”。美国征信业历经多次修改，到目前为止形成了以信息披露、信用信息、信用机会、信用修复和催收为主的法律体系。以历史时间维度为主线，可将美国在个人征信领域的立法大致分为三个阶段：

　　基础建设阶段（20世纪60年代—20世纪80年代）。从20世纪60年代开始，伴随着信用卡等金融产品的出现，美国消费金融业出现快速增长，信用交易的增长和信用管理行业的发展，在征信数据和服务方式方面不可避免地产生了一些问题。与此同时，美国金融消费者保护运动开始兴起，通过立法确认和调整金融机构与金融消费者之间的关系，从而使保护金融消费者合法权益的重要性显得日益突出。美国政府逐渐开始重视对金融消费者的保护，并将其纳入监管目标之中。20世纪60年代末期至80年代期间，美国政府开始制订与信用管理、金融消费者权益保护相关的16部法律，并逐步趋于完善，初步形成了一个比较完整的法律体系。这其中既有规范放贷机构、征信机构的法律，也有保护金融消费者基本权益的法律。

　　第一部也是最重要的，制定于20世纪60年代的《消费者信贷保护法》，该法案的第一部分又被称为《诚实信贷法》，该部分法律规范了金融机构向消费者提供借贷时的信息披露。此外，该法的其他部分规范了消费者信用的收集和债务的偿还，成立国家消费者金融委员会监督该法的执行。

　　完善发展阶段（20世纪90年代至2008年）。虽然此前已经建立了基本完善的征信法律体系，但是伴随着电子交易的日益普及，信用卡安全及转账、电子支付、身份盗窃、网络欺诈等时有发生，美国征信相关法律都进行了修改和补充。1993年的《诚实储蓄法案》、1996年颁布的《信用修复机构法》以及2005年的《防止滥用破产和消费者保护法》的主要内容是保护储户和金融消费者利益、保障借贷市场公平竞争、实现信息公开披露、明确征信机构和银行业金融机构的义务、法律责任等。这些法律的颁布为美国的信用征信市场、借贷市场的稳健运行提供了较为完善的基础法律制度，进一步保障了金融消费者的合法权益。

　　1996年和2003年，美国政府两次对1970年的《公平信用报告法》进行了多处修订，增加了新的临时性条款以应对不同地区的法律冲突，规范和整合信用市场。2003年通过的《公平准确信用交易法案》将1996年修订案中的临时性条款变成永久性条款，对信息保密、准确和处理做出了规定，旨在保护消费者免受身份盗窃之害。

　　深化监管阶段（2008年至今）。2008年美国次贷危机发生以后，有鉴于个人征信制度的重要性，美国进一步加强了对征信的立法，加强对金融消费者的保护力度。2009年出台的《信用卡履责、责任和披露法》是对信用卡管理的一次大的变革，禁止发卡机构不公平地提高费率、收取回溯费率和延迟费用，信用卡合同要更清晰透明，向大学生和年轻人群发卡有更严格的限制。

　　2010年制定的《多德-弗兰克华尔街改革和个人消费者保护法》的一个重要变革是监管机构的变化。新成立的消费者金融保护局成为消费者金融保护的首要负责人，结束了消费者金融保护“九龙治水”的情况。消费者金融保护局对提供信用卡、房屋抵押贷款和其他消费贷款及服务的机构实施监管，测试金融产品的风险，以保证金融消费者得到清晰、准确和完整的贷款信息，防范隐性费用、掠夺性条款和欺诈等不公平行为，切实保护金融消费者的合法权益。该法将提供消费金融产品及服务的机构和个人、相关个人征信机构全部纳入监管范围。

　　涉及美国个人征信业的五大核心法律

　　1969年以来，涉及美国个人征信的法律有几十部，但其中核心的法律只有五部。更多的法律是对这五部法律的修订和完善，目前这五部法律的最新版本都收录于美国法典第15卷第41章。

　　《诚实信贷法》是美国《消费者信贷保护法》的第一部分，是征信法律的基石。通过该法推动了借贷信息的公开和透明化，该法设立的目标就是要确保所有信贷发放机构以统一的方式披露信用条款，使用统一的信用术语和费率，以此来保障消费者和信贷机构间的合法交易及消费者的合法知情权，确保消费者能够充分了解借贷成本，通过比较不同机构的产品来选择最适合自己的金融产品。该法首次制定后至今历经二十多次修订，信用卡、租赁、房屋按揭、储蓄等各种金融产品都被列入公平借贷法监管的范畴，成为一个超级繁冗复杂的法律，2018版厚达340页。

　　《诚实信贷法》及其实施规则严格规定了放贷机构向金融消费者披露贷款信息的时间、形式、内容及标准。放贷机构需在贷款合同签订前向借款人以书面形式披露以下几个方面内容：年化利率、融资费用、融资净额以及总付款金额四个方面的基本信息；未来还款计划；需申请的保险及费用等；关于贷款的其他费用。该法中除规范了披露内容之外，还严格定义了贷款披露的利率——年化利率，即考虑各种融资费用和时间价值的综合年化费率。同时，《诚实信贷法》还对涉及贷款的金融广告中相关披露事项给予了严格的规范。《诚实信贷法》是消费金融市场公信度的基础，建立了公平交易的标杆。没有这个标杆，就无法判断某项交易是否公平。

　　《公平信用报告法》于1970年制定，是美国征信业的核心法律之一。该法旨在促进征信机构档案中消费者信息的准确和保障其隐私不受侵犯。明确了金融消费者对信用报告的权利，规范了消费者信息的收集、穿破和使用。法律明确规定了征信机构、信息提供者、信息使用者和当事人之间的知情权。当出现错误信息时，如何保护当事人的权利不受侵害，以及如何更正和删除信息等，从而以免消费者遭受因故意或疏忽而导致的不准确信息的伤害。2003年该法经过了较大的修改，增加了征信机构和征信报告使用者的责任，该法名字也修改为《公平与准确信用处理法》。

　　该法规定了征信收集信息的内容。征信机构可以收集消费者的信用交易历史（贷款信息、还款记录、违约记录）、个人身份识别信息（姓名、新旧住址、社会保障号码、电话号码、出生日期、配偶信息）、信用查询信息（所有被授权使用信用报告的机构和个人）、争议记录（消费者和放贷者关于报告内容的争议）等。但征信机构不得报告消费者的银行账户余额、民族、宗教信仰、健康状况、收入等。只有得到消费者的许可，放贷方、信用卡机构、房东、雇主才能查看信用报告，而且查看记录也会被计入征信报告中。

　　消费者有权获得自己的信用报告，三大征信机构必须免费提供信用报告。如果消费者认为信用报告记录的信息不完整、不准确，可以向征信机构提出异议，征信机构必须对此进行核实。消费者也可以要求征信机构对不准确、不完整或未经证实的信息进行删除或者修改。任何机构基于某人的信用报告来拒绝信用卡申请等活动，消费者本人有权知道信用报告机构的名称、地址和联系电话等信息。如果由于征信机构、征信报告的信息提供者或征信报告的使用者违反了该法律，消费者本人可以寻求损害赔偿。要求征信机构之间分享消费者身份盗用申诉信息，消费者只需要拨打一个电话，就可以在全国范围内设置欺诈警报提醒来保护他们的信用信息。

　　《平等信用机会法》制定于1974年。该法用于一切向消费者提供贷款或者消费信用的政府机构、企业或者个人。该法在对申请人进行调查和数据分析的基础上做出合理的授信时，不能由于申请人的性别、婚姻状态、种族、宗教信仰、年龄等因素做出歧视性的授信决策。如果申请人符合贷款条件，不能将贷款发放给条件更好但排在后面的申请人。即使配偶有不良的信用记录，申请人的申请也不得受到歧视。贷款机构不能询问贷款申请人的生育打算，不能假设申请人因为生育而失去工作和收入。对于违反该法的行为，申请人如果去法院起诉将获得赔偿。

　　《公平债务催收作业法》制定于1977年。立法前催收人员会通过骚扰或者欺诈的方式进行追债，债务人经常会收到虚假的法律文书，也经常会在家里或者办公地点接到骚扰电话。例如，催收人员往往假称自己是律师或者警察，一旦这些伎俩被识破，他们往往开始进行人身伤害甚至是死亡威胁。

　　该法适用于替债权方进行催债活动的第三方，法律规范的是受委托从事催债活动的机构，向自然人类型的债务人进行追账的情况。该法的主要内容是罗列催收人员的哪些行为属于滥用权利，以及这些行为需要承担哪些法律责任。该法的中心内容主要包括：催收机构不得在债务人不方便的时间打催账电话，特别是在晚间9时至早晨8时之间；如果债务人将案件委托给律师，催收机构只能与受委托的律师协商；如果债务人所服务的单位的雇主不允许在工作时间打此类电话，催收机构不得在债务人的正常工作时间内打电话催账；如果催收机构以书面形式对债务人进行催收，当付账要求被债务人拒绝后，催收机构不得再给债务人寄相同内容的信或打电话，除非通知债务人催收机构将采取新的合法措施。1977年的法律中，律师不受该法的管辖，但之后不少律师开始以催收为常业，1985年修正后取消了律师的豁免权。

　　该法并不是为了保护或者帮助赖账的人，赖账者可能在何种状态下都不会还钱。对于那些身份或者事实有误的被催债的人，该法能够很好地对其进行保护。债务人的亲属、雇主或者邻居，也会从该法中得到保护。债务人如果不还钱，也会有法律途径去追究他们的责任。

　　《信用修复机构法》制定于1996年。该法将信用修复定义为改善信用记录、提升信用评分的行为。信用修复本来是一种帮助债务人制定债务管理计划，通过与债权人协商降低利率或延长还款期限等行为，解决债务人不能按时还款导致信用记录受损的问题。但很多机构打着帮助债务人修复信用的名义，欺骗债务人宣称能够消除信用报告中的任何不良信息，并在服务前收取高额费用，其实并不能真正帮助债务人。从事这种信用修复行为，并因此获利的机构就需要受到该法的监管。

　　《信用修复机构法》的主要内容是：一是债务人自行修复的知情权。信用修复机构需要告知债务人信用修复的免费渠道。例如，可以对信用报告中的不实信息自行向征信机构提出异议申请，可以免费获得征信报告等，然后让债务人自己确定是否接受有偿服务。二是明确详细的服务协议。信用修复机构必须告知债务人服务的总费用、服务内容和服务结果的详细情况、预计完成时间和日期等。债务人在签署协议后三个工作日内有无条件反悔权。三是列举了信用修复过程中的禁止性行为。例如，欺骗或者误导债务人，帮助债务人伪造或者篡改信用记录，或者误导债权人，在提供服务前收取费用等。对于上述行为，债务人有权在五年内向联邦贸易委员会或者法院提起诉讼。

　　完善的征信体系除了“奖励诚信、惩治失信”外，还应该给陷入短期困境的人以重新修复的机会。但这些人往往存在金融知识不足，容易受骗。该法通过打击不合法的信用修复行为，保护债务人免受欺诈，也鼓励了那些合法进行信用修复的机构。通过合法规范的信用修复，有利于信用市场的完善，促进信用市场的良性运行。（来源：新华信用）