中国的农村信用合作社是一种特别的金融机构，也是一种特殊的制度安排。20年来，农村信用合作社体制几经变革，但全部门业绩未见好转，金融界对此多有争议。最近农村信用合作社改革再次成为我国金融改革的焦点。笔者在此就几个相关问题发表看法，以活跃争议。

    一、合作制要不要坚持?

    根据国际劳工组织(1994)定义，合作社是一个自愿组织在一起的民主的组织形式、一个具有共同目标的协会。社员同等出资、共同承担风险、共同受益、并积极参与其活动。

    国际公认的“合作社7原则”成型于1995年国际合作社联盟100周年曼彻斯特会议，典出1844年Rochdale公平开拓者协会7原则和1966年国际合作社联盟4原则。主要内容是：自愿与开放原则；民主管理、一人一票原则；非赢利和社员参与分配原则；自主和不负债原则；教育、培训和信息原则；社际合作原则；社会性原则(史纪良2000)。具体到我国的合作金融定义上，根据1997年版《农村信用合作社管理规定》(以下称“97规定”)，合作制可理解为“由社员入股组成、实行社员民主管理、主要为社员提供金融服务”；1998年的《国务院转发中国人民银行〈关于进一步农村信用合作社改革整顿规范管理工作的意见〉的通知》(国办发〔1998〕145号，以下称“98方案”)基本沿用“97规定”的定义，把合作制原则解释为“自愿入股、民主管理和主要为入股社员服务”。因此，无论国外国内，合作金融的基本经济特征应该统一表现为四个内容：一是自愿性；二是互助共济性；三是民主管理性；四是非赢利性。以上特征表明，合作金融机构在理论上似乎更接近准政府型的公共机构：由成员自行决定参与与否；无论股份多寡实行一人一票制，而非通常竞争性机构的一股一票制；没有自己独立的效用函数，而是各成员效用函数的累加。

    作为具备公共组织性质的信用合作社(在此，即非赢利性)与市场参与主体的个体利益最大化(在此，即赢利性)似乎是相矛盾的。但是，任何制度供给必然对应某种制度需求。从西方国家信用合作社的发展史看，信用合作社的产生主要不是源于单纯的 融资需求，而是来自“在正规资金市场(如银行信贷、发行证券 融资)上受到差别待遇的中小经济个体以利他(互助)换取利己( 融资)”的现实可能性，其根源是交易意识和降低交易成本的动机 (信用合作社社员往往无法提供银行信贷必要的抵押品，也无力寻求担保；由于规模狭小，获得纯信用贷款更难。因此，资金需求无法满足。而且，即便金融机构可提供资金，中小机构往往需要提供更多的信息说服银行，需要等待更长的审核时间。因此，交易成本很高。信用社的产生就是这种条件下的产物。从交易成本角度看，信用社得以维持的关键是社员之间的“信用”，单个农民与 商业银行的交易行为(如资信评估抵押担保等)的外部成本显然要高于农民与信用社之间的交易成本(胡祥苏2000)。

    我国农村地区一直存在中小经济个体(农户和个体经济户)的 融资需求，且同样在信贷市场上受到差别待遇，可以说存在在 融资层面互助合作的现实需求。即使“97规定”从事实上推翻了《国务院关于农村金融体制改革的决定》(以下称“96方案”)把“已 经商业化经营的农村信用合作社，经整顿后可合并组建农村合作银行”的设想，“98方案”又进一步明确“按合作制规范”的基本发展框架，但是我国正规的合作金融从来就没有真正存在过。这是因为，一系列制度安排导致了现存合作金融并没有减少交易成本，也没有真正符合合作制原则。

    首先是自愿性原则，依靠行政力量强制捏合式的“合作制”不是真正的合作制；尽管当局的意图是指望个体(农民或社员)互助共济。

    关于“自愿”，存在狭义和广义两种定义。狭义定义认为每一次合同签订都应严格自愿(Friedman1962,1980)，由此保证市场机制运行。广义定义认为“不交易的自由”比“交易的自 由”更重要(Macpherson 1978,1985)。我国的合作经济组织恰恰不具备“不交易的自由”。

    不仅仅是当前的农村信用合作社，回顾历史，从当年的人民公社(生产合作制)到目前名存实亡的供销合作社，基本上都是以行政指令强制组合而成的名义的合作组织。强有力的事实 证明，中国没有一种合作制机构真正成功过。前几年农村信用合作社“扩股”过程中，人民银行职工上门劝说，还要承诺开社员大会有“免费午餐”，农民才拿出50-100元“股金”。“自愿性”真正体现在“退社自由”上，而全国4万多个农村信用社在过去5年内没有退社的例子。

    其次是互助合作性原则。理论上，只要社员共同出力，人民公社未尝不能丰产 ，供销社未尝不能演化为当前盛行的“会员制超市”。即不管是否强制捏合，只要社员间互助合作，合作制照样可以生存发展。问题就在于强制性很难造就互助合作。一旦农民别无选择地与本不愿合作的人合作，或者不能自愿选择合作对象，通过利他实现利己的可能性极低。

    农村信用合作社从诞生之日起就从来没有真正实行过合作制。一度农信社由国家银行( 农业银行)领导和管理，实际上是 农业银行的基层机构(李剑阁2000)。过去5年，农信社与社员之间的贷款程序与 商业银行基本相同，贷给谁、贷多少、抵押担保程序，均由农信社主任说了算，非社员贷款比重也在30-50%。所以农民从来不认为信用社是一种农民的互助性合作金融组织，而是把信用社当作政府部门(或国家银行)的某类附属机构。

    第三是民主管理性。与我国农村地区经济欠发达相关联的是产权观念的模糊和乡政府行政经济事务的不透明操作。本来，合作制7原则中的一人一票原则和信息原则可以确保普通社员参与监督甚至决策，通过“均等的股金份额”以实现权利平等是合作社的重要制度特征(Stephen 1984)，但是我国的所有合作制机构似乎从来没有出现过真正的民主管理。原因在于三点。一是对所有权和社员基本权利没有法律保证，农村基层政府仍然主管一切经济活动，谁权大谁说了算，民主选举只是流于形式。二是缺乏透明度。缺乏透明度使民主管理无从管起，比如信用社主任的提名程序和财务从来就没有真正对社员公开，甚至就没有财务公开的监管要求。在许多信用社和乡镇企业(也算一种强制入股机构)，很多不规范行为在明火执仗地进行，比如有的信用社主任的全体家庭成员都在信用社供职，显然属于公开信息。但是为什么明明不合理，所有者(社员)却无动于衷呢?因为个别社员的公开挑战权威必然会带来负收益(如得不到贷款)，而放任的损失只是小额股金。所以想在信用社实现民主管理也是不可能的。三是在目前的会计、管理框架下，全体社员监督信用社的成本过高，社员也不愿意为自己50元股金花功夫监督。

    由于合作制本来就是依靠行政力量自上而下推动的，其内部人员配置和经营决策顺理成章地带有行政决策色彩。

    最后是赢利性问题。真正的合作金融机构应“主要为社员服务”，不以赢利为主要目标。既然社员不能真正合作，又缺乏民主管理，农村信用合作社改变经营方略势在必然。当前的实 际情况是，根本不存在真正“非负债性”农村信用合作社，绝大多数信用社在从事 商业银行业务，搞负债经营。基于上述制度背景，以赢利为经营目标倒未尝不是符合现实的次优(second best)选择。农村信用社追求赢利目标是上述全部特征导致的唯一可能结果。就社员讲，既不能真正自愿选择入社和入什么社，又无法真正享受互助合作的好处，只有希望信用社在其他经营渠道上想办法。就信用社主任和职工而言，他们以经营为职业，信用社盈利，他们的收入增加；就算信用社不盈利或亏损，他们的基本收入也有保证，“大锅饭”和“官本位”体制基本没变。就 管理制度讲，既然社员不具备民主管理权力，只有演变为类似股权分散化的股份制金融机构，依靠吸收存款、发放贷款以壮大自身并转向银行类金融机构也不失是合乎逻辑的选择。

    归纳以上观点，笔者认为，合作制是一种产权制度或 企业制度，它需要一系列前提条件。中国近50年来就不存在合作制生存的条件，在当前制度背景下，现有农村信用社体制确实不具备向真正合作制过渡的可能性。现在看来，“97规定”和“98方案”不切实际。在是否坚持现存农村信用社的合作制问题上，我们只有两种选择：要么继续听任农村信用社保留“合作”之名，行银行之实，使合作制成为空话；要么放弃“按合作制规范”的设想，给农村信用社重新定位。

二、 农村信用合作社改革要兼顾解决农村金融体制一揽子问题

    回顾20年来的农村金融改革，我们的最大问题就在于没有根据农村金融的现实需求，全盘考虑农村金融体制构建的一揽子问题。

    到2000年底，唯一全面指导我国农村金融体制建设的规范性文件还只是“96方案”，从当时情况看，“96方案”认识到“ 农村经济发展的多层次，要求(形成一个能够提供)……及时有效金融服务的体系”，并提出了以“建立和完善以合作金融为基础、商业性金融和政策性金融分工合作的农村金融体系”为农村金融改革的指导思想，甚至提出了建立“各类 农业保险机构”的前瞻性构想。可以说，“96方案”直到4年后的今天还是有充分现实意义和思考价值的，问题是在操作上没有真正落实。农村金融体制绝对不仅仅是农村信用社一家的问题。

    国务院在4年前就对 农村经济发展作出了“在广大农村形成了贸、工、农综合经营的格局”，并随之提出要建立一个多层次的农村金融机构体系。但是，1996年以后的农村金融制度供给方面似乎朝着与改革既定方针相反的方向发展，其中既有1997年亚洲金融危机爆发后中央加大整顿金融秩序、防范金融风险的决心和力度，逐步使国有 商业银行退出县域的战略调整因素，也受到各商业金融机构加强内控制度建设，不愿进入低收益产业、低收益地区的影响，致使农村金融市场出现在机构上以信用社为单一模式、在业务上以存贷款为单一内容的局面。

    直观地看，农村地区的金融需求绝不仅仅是存贷款，供给部门也绝不能仅仅是农村信用社。即便对于经济落后地区，由于农村居民缺乏畅通的对外沟通渠道，对现代金融服务缺乏感性认识，也不能就此认为需求不足。比如对高寒草原地区的畜牧业而言，自然灾害保险的潜在需求一定存在。另一方面，某些金融服务，如代收代付、转帐结算、证券委托交易等，只有在提供的过程中才能让居民和企业发现其方便快捷的好处，才能激活潜在需求。“供给会自行创造需求”的萨伊定律在农村金融中会发挥作用。在机构设置上，既要避免形成独家垄断格局，以保持竞争性，又要充分考虑未来几年电子信息和通讯技术在我国农村广泛运用的可能性。

    农村金融机构体系必须实现多样化，在兼顾各地区需要与可能的前提下，必须建立包括政策性银行、 商业银行、信用社、商业 保险公司和证券机构在内的多层次机构网络；提供包括存贷款、证券 融资、证券交易、财产、人寿和再保险和支付结算等中间业务在内的多样化金融工具。

    中国20年金融改革呈现“重城市、轻农村”的特点，城市居民受到的金融服务远高于农民。当然，金融服务不是公共品，但农民有权利得到最低限度的金融便利。因此，政府要根据我国金融业发展趋势提出农村金融体制构建的一揽子规划，并予以一定的政策支持。

    在目前情况下，推行我国农村一揽子金融体制改革必须考虑以下难题：

    第一，农村信用社是“主力军”，但又不能独家垄断。无论将来信用社采取何种组织形式，如果一个县(市)只有一家机构并形成乡级分支网络，独家垄断经营会导致服务质量下降、不良资产增加。但如果竞争过于充分，信用社显然坚持不住，亏损就难免。所以，在我国农村金融一揽子改革中，目前还没有好办法实现竞争、效率、垄断和基本盈利间的平衡。

    第二，农村的邮政储蓄网点怎么办。近来对我国邮政储蓄弊端的议论不少(李玮2000)，相当一部分邮政储蓄存款(约30%)来自农村，靠在人民银行的转存款利差养了一大批职工。邮政储蓄机构对信用社和 农业银行在存款方面形成竞争压力，有助于促进效率，但我国这种邮政储蓄机构模式的内在矛盾非长久之计，而且邮政储蓄终究是从农村抽出资金而无注入。现在部分邮政储蓄资金由中央银行通过再贷款给农村信用社，实际上是一种补贴。

   第三， 农业银行的县以下分支机构(营业所)怎么办。如果与信用社合并，就是独家垄断格局；如果保持现有竞争状态，相当部分农行营业所达不到规模经济，会增加 农业银行亏损，也不利于自身的商业化改革；如果 农业银行撤并过多县以下分支机构，也会形成信用社垄断，而且损失很大。

    第四， 农业发展银行县支行怎么办。 农业发展银行的模式、成本和县级机构至今仍是金融界争论的课题。 中国农村政策性金融究竟包括哪些业务，哪些业务由独立机构办理，哪些业务由商业性机构代理，政策性金融业务的操作程序、贴息机制、代理监督等问题，经过八年实践与争论，应该有明确的决断。而且，随着粮食流通体制改革的深化，随着西北部分地区“退耕还林”，有必要把农发行县支行放入农村金融一揽子改革中通盘考虑。

    第五，农村的证券、保险机构将来如何布局。目前绝大多数农村县及县以下没有证券交易网点；财险代理机构有一些，但寿险的代理机构(或代理人)基本没有。

    农村证券、保险构成农民的基本金融服务需求的组成部分，市场潜力很大。

    农村证券、 保险业务发展，是采取专门机构模式，还是代理机构模式，必须早作决断。这里不仅涉及“分业经营”和“综合经营”等体制性大问题，而且还要充分考虑电子信息和远程通讯技术快速发展的可能性。如果允许全面代理，现有农村信用社(或 农业银行)的业务范围扩大，盈利空间也扩大，但垄断问题解决不了。如果政策性金融业务、邮政储蓄、证券、保险、存贷款业务都集中于一个机构办理，成本可能会大幅度下降，但监管问题难解决。

    第六，人民银行县支行的职能转变。必须调整“人民银行县支行的职能仅在于监管农村信用社”的一般认识。从广东、江苏、浙江等高度 城市化的县域金融构成看，已经出现了金融机构、业务、模式多样化的情况。这就要求人民银行县支行必须充实监管力量，掌握完备的监管技术。

    总之，农村地区单一机构、单一工具的金融格局必须改变，但是由于农村地区的收益率相对较低，发展水平又存在较大差异，多样化进程要求必要的技术和制度保障；即便条件成熟，也可能出现非平滑演进路径。既然农村金融体系必须改变，我们就必须承担必要成本，特别重要的是：对成本要有心理准备。

三、 农村信用社组织模式是否需要全国统一?

    对农村信用社组织模式的定位，目前存在多种设想，多种争议。第一是“江苏模式”，即按照“一县一社、统一标准”的原则，把原来信用社为独立法人的体制改制成县为统一法人的体制。第二是“合并模式”，根据农村信用社主营目标的最后界定，如果继续以商业性金融业务、特别是存贷款为主，则并入 农业银行；如果以支持 农业、 农村经济、农民(三农)的政策目标为主，则并入 农业发展银行。第三是“联合重组模式”，实行 农业银行和农村信用社的捆绑式重组，把县及以下 农业银行和农村信用社统一重组为 农业银行集团控股的股份制 农业信贷银行，并组建新的 农业银行集团，实行控股管理。第四是“单一重组模式”，仅对农村信用社进行重组，以地(市)或县(市)为单位建立独立的农村合作(股份制)银行。该思路基本沿用“96方案”。第五是“单一社体制模式”，继续坚持现存农村信用社的乡级单一社机构格局，通过清产核资、加强管理和给予若干优惠政策，使其摆脱困境。

    第六是“权力下放、多元模式并存”，把组织模式的选择权下放到地方和信用社自身，不搞“一刀切”，由各省、地、县根据自身实际，选择或重组为 商业银行，或合并为县、地统一法人，或并购其他类型金融机构，或独立保留，或并入其他类型金融机构。

    组织体制采取何种模式并不重要，关键在于产权模式的统一。

    如果在产权制度上放弃合作制而同意走向股份制，组织模式可以多样化。在此，股份制产权必须符合标准意义：即第一，所有者必须具备真正的的监督权利，尽管可能存在信息不对称，但各种明目张胆的不合规行为可以被适度抑制；第二，作为股份制法人组织，它应该具备自主选择权，可以在 融资、产权市场进行所有合乎法规的操作。在组织模式问题上，我们应该突破两个传统思想框框：一是力图在全国采取单一模式，越规范越好。如果说城市经济具备较大共性，主要为城市服务的 商业银行、非银行金融机构还可以按统一组织模式套的话，农村经济在发展程度、经营模式上的差别将使统一模式的操作成本变得极其高昂。二是各取所需，将造就很高的交易成本、外部性和相应的监管成本。各地根据自身情况，往往很容易找到足够的实例 证明某种模式是如何适应或如何不适应自身发展，力图影响统一模式的选择。因此，各地区为影响中央决策，谈判、争夺所付出的代价极高。而一旦中央圈定某种模式，又必然造成给本不适合该模式的地区带来外部性。因此，我们不妨换一种思路考虑问题。

    第一，如果一定要选择某种单一模式，产权上是股份制、所有者结构上是以自然人为主、操作上是市场行为、机构上属于存款类银行就足够了，至于是否与其他金融机构合并，与哪个金融机构合并，是否并购或并入其他金融机构，应由所有者和主要当事人通过谈判自行决定。关于“存款类银行”的概念，前文已经说过，农村信用社在事实上具备银行性质。基于该现实，“97规定”在《总则》第一条就清楚表述为，“根据《中华人民共和国 商业银行法》”制定行业管理规定，因此它的实质是银行。

    第二，如果在产权上选择了标准意义上的股份制，在逻辑上，只有“权力下放、多元模式并存”是与这种产权结构相容的。这是因为，如果是股份制法人，尽管在经营业务上受监管当局管理，但在组织形式上必须具备自主选择权，就会出现各地区、各信用社根据自身实际需要选择组织形式的情况。反过来，如果存在某个权威主体代行所有者选择职能，那么就不是真正意义上的股份制。

    第三，组织模式并非不重要，现代金融和信息技术的发展，客观要求机构网络化、业务多样化、支付信息化。在现有表内业务大面积出现问题的前提下，基本上无风险的中间业务可能成为中小金融机构的突破口。但是要从事中间业务就必须具备一定的规模和网络。所以，农村信用村改革应按如下步骤进行：第一步，在产权上实行统一的自然人持股的股份制模式；第二步，实现真正股份制改造的农村信用社自行决定组织模式，可以在同一地(市)境内从农村信用社发展出银行和非银行金融机构；第三步，通过利益诱导而非行政指令实现多种形式的规模化。

    第四，在组织模式选择上，对部分重要体制性和技术性问题要有远见。比如，当前的农村信用合作社在体制上不属于 商业银行，尽管它实质上属于存款类金融机构，但不受《 商业银行法》管辖。那么它是否可以并购或改组为证券公司或其他非银行金融机构的分支机构?能否形成跨地区网络?如果可以，农村信用社改革可能成为事实上的金融业综合经营的起点(参见本文第二部分)，这对人民银行监管提出了新课题。

四、 农村信用社行业管理体制选择

    在农村信用社行业管理体制问题上，一直存在条块争论，且“拉大条条”论占主流地位。目前基本有四种模式可供选择，其中三种属于纵向管理。第一是“供销合作社模式”。这是一种紧密型行业管理模式，总社相当于国务院直接管理的准政府机构。该模式套用到农村信用社的政策含义在于：建立直属国务院或由中央银行代管的全国联社，统一管理全国信用社的经营方针。第二是“全国协会模式”，属于相对松散型行业管理，但行业协会也类似准政府组织。第三是“美国模式”，存在独立的监管机构和独立的存款保险基金。1970年3月成立的美国全国信用社管理局独立管理信用社，操作全国信用社存款保险基金，并直接对国会负责。第四是“省联社模式”，属于半条半块的紧密型行业管理；就当前农村信用社的以乡镇为单位、联社以县为单位的布局看，省级组织属于纵向管理；就全国看，又具备地区性质；由于是联社，必然是紧密型的。

    全国的农村信用社行业管理体制究竟要不要，必须基于以下考虑：

    第一，考虑到我国农村信用社松散、多特征、多样化的现实条件，全国性纵向行业统一管理模式不可能管好信用社的经营行为。国有银行在商业化过程中之所以要逐步收缩网点，问题就是在于信息双向传导过程中的失真、交易环节越多交易成本越高、以及指令传递环节越多失真的概率越高等三方面基本原因。因此，没有必要引进已经被事实 证明不可行的机制。

    第二，考虑到我国各种行业管理机构的运行现状，紧密型管理的制度弊端是显而易见的。紧密型管理意味着权力的集中，而缺乏监督的权力集中意味着官僚主义、低行政效率和寻租行为。美国的统一监管基于国会所设专门委员会的有效监督和透明度等基本制度条件。问题还不仅在此。紧密型管理体制几乎必然造成 行政管理权对所有权的侵犯，比如信用社主任的提名权、经营方向的主导权等重要权限一旦在事实上集中到行业管理机构，农村信用社就注定成为大面积亏损行业。

    第三，行业管理实际上就是形成利益集团。行业管理部门对内(对信用社)的 行政管理权构成上级对下级的约束，从而使信用社的主要精力用于应付上级而不是为社员服务。行业管理部门对外是本行业谈判代表，以争取行业利益为目标。国家经贸委于2000年取消了钢铁、纺织等8个行业管理局，从侧面提出了行业管理与政府监管是否有必要分开的问题。

    第四，行业管理在农村信用社改革步骤中应服从于信用社组织体制选择。如果各地信用社组织模式实现多样化，甚至合作制不复存在，那么全国性行业管理组织又该如何?合理的顺序(sequencing)是实施低成本改革的关键，只有先确定信用社机构组织模式的基础上，才能考虑行业管理问题，要避免先设机构后改革(先污染后治理)的倾向。

    因此，我国的农村信用社是否有必要建立统一的全国性行业管理组织是值得继续讨论的；比较现实的方式是在信用社自愿基础上自行组建自律性行业协会，协调相互间竞争、资格培训、会计标准、收费标准等问题，证券业协会是个可资仿效的实例。

五、 农村信用社业务的多元目标冲突

    农村信用社经营绩效低下的一个重要因素是多元目标冲突。缺乏单一目标的金融机构必然造成经营思维混乱和经营者的机会主义问题。

    目前农村信用合作社的主要经营目标：第一是合作制目标，即主要为社员服务原则第二是政策性目标，即支持三农目标(农村、 农业和农户)；第三是多数农村信用社追求的赢利性目标；第四是作为金融机构为防范金融风险、提高市场占有率、扩大业务品种范围而追求的规模经济目标。

    多目标会造成农村信用社经营和管理中的机会主义问题。在呆帐贷款增加或亏损严重时，不是主要从自身管理寻找原因，而是倾向于表白自己所承担的政策性义务和非赢利性，与监管当局讨价还价。

    实际上，为社员服务、“三农”目标和赢利性并不必然矛盾，有证据表明，农户贷款质量比乡镇企业贷款要好的多。问题在于，中国任何经济组织一旦肩负必须承担的政策性义务，又允许它们追求经济效益，其道德风险必定造成亏损并无止境地要求财政补贴。比如现在就有一种很流行的观点：对于 农业银行的经营性亏损，国家给予剥离3000亿不良资产；农村信用社多年为“三农”服务，国家应该给更大补贴。这种观点在逻辑上没有错误，但却不利于农村信用社的强化管理。为社员服务、支持“三农”和’扭亏为盈”这三重目标约束，最终还要落实在“规模经济效应”上。如果坚持政策性目标，势必放弃赢利性目标；如果主要为社员服务，在现有小规模所有者群体格局下，规模经济是很难达到的。即使是规范的合作制，与规模经济也是冲突的。合作社的优势在于低信息(交易)成本，但是小范围的信息资源(local information pool)、信任资本(trust capital)和自我雇佣(self-employment)在减少摩擦和监督成本的同时，天然地具有只能在小规模、小范围经营的特性(Bonus1986)。因此，试图同时达到多个目标的行为往往无解。在现实中，多数农村信用社的做法是放弃其中的一个或几个目标，只按部分原则安排经营。

    1999年的数据显示，全国有独立核算的农村信用合作社39515个，资产总额14329.19亿元，负债总额14413.67亿元。按正式职工65.4万人计算(另有8万临时工和20万代办员)，人均资产为219.1万元，但人均年度费用却达到41811元，比上年增加2787元。按资产年收益率2%(全国金融机构1999年度资产收益率仅为1%)计算，还是全行业亏损，这就是简单的规模经济定量。目前农村信用社人均资产规模不到我国 商业银行的一半。

    明显的规模不足状态，和收支处于过度不对称状态给我们以下启示。第一，地理限制和政策限制约束了农村信用社的规模 经济发展。以乡镇为地理单位、业务单一、缺乏网络、加上为三农服务的政策性要求，使农村信用社只能局限在狭窄的生存地域中。由此造成的业绩低下问题使农村信用社一直面临生存问题，更无力实现合作目标、政策目标和赢利目标。第二，从过高的人均年度费用指标可以看出，层层管理和吃拿信用社是体制问题，甚至成为部分人员的常规收入；而人员和机构精简在20年改革中已经被 证明是最难处理的问题，任何压缩要么导致甲地压缩、乙地膨胀，要么导致社会矛盾激化。在农村信用社不具备真正股份制产权特征的背景下，减员增效固然是一个办法，但可能成本太高，效果却未必明显。第三，换一种思路，如果农村信用社能够达到一定规模，纯经营性盈利能够随规模递增而上升，一定程度的吃拿不会造成对经营层面的全面影响，这也不失为一种次优选择：当体制无法保证契约完备实施时，或者说当契约无法界定全部内容时，理性的选择是追求规模经济，尽量做到不被吃垮拿垮。

    因此，无论农村信用社是赢利也好、合作也好，必须首先解决规模经济问题，以达到盈亏平衡点。这里必须指出的两点是：第一，即便人员可以无痛裁减，没有来自行政的或裙带(crony capitalism ,Krugman 1998)的制度缺陷，规模经济同样是应该追求的目标。第二，允许吃拿制度下的规模经济实际上是一种转移支付安排，把本应该属于所有者的收益权利部分地赋予了“有关”人员，在纯微观经济意义上这不成其为问题，但在制度意义上，它会造成打击所有者积极性，不利于“市场原则”的真正树立；而尊重法定权利是市场得以正常运行的根本。因此，根本还是要变革微观上所有权被频繁侵犯的制度。

 六、 如何看待农村信用社的历史包袱

     对农村信用社的历史包袱问题要客观看待，主要是防止片面夸大历史包袱的影响。历史包袱的本质也是制度问题，可以具体区分为两种情况：一是不合理制度造成的资产质量问题，如行政干预、指令贷款支持乡镇企业等；二是制度转换过程中产生的新呆帐，如行社脱钩过程中的资产分割与划转，国有银行资产剥离过程中形成的借款人道德风险问题(主要表现为逃废本来可以偿还的贷款，寄希望于剥离)。在理论上，只要属于历史包袱，就应该由政府负责。但是在操作上存在两个问题。第一是计量问题。历史包袱是很难计算清楚的。目前通常所说的“历史包袱”包括三部分：农行和信用社脱钩时遗留的呆帐；保值储蓄的贴补支出；合作基金会带进的呆帐。1996年以后的不良资产该由谁负责将是一个难以说清楚的问题。第二是道德风险问题。我们不能排除部分农村信用社利用监管当局与自身的信息不对称，把正常的市场风险和 经营管理能力不足造成的呆帐归结到历史包袱中去的倾向。

    回答了怎么看的问题，就必须解决怎么办的问题。

    首先，资产剥离属于非常手段，不能常用。它之所以是非常手段，就在于频繁使用必将导致如下恶果：进一步降低本来就十分脆弱的社会总体信用水平，金融机构和企业都希望国家承担自身经营造成的风险，都想吃免费晚餐。同时，单个信用社贷款量很小，不可能将不良资产集中起来处置。

    可以考虑“一次性”补偿措施。鉴于无论国有银行还是农村信用社都在强调历史包袱问题，结合 国有企业改革和1999年内在全国各地普遍进行的资产与盈利状况真实性调查，一次性谈判决定历史包袱额度，由中央和地方财政按比例一次性补偿。这样做虽然一次性支付较大，但可以一劳永逸地解决历史包袱与现实经营夹缠不清的道德风险问题。辅助性的解决措施还有：向信用社返还农村邮政储蓄、增加央行再贷款、进一步扩大利率浮动幅度、提高呆帐准备金比率、减免营业税，等等。

    “历史包袱”是信用社改革和农村金融体制改革绕不过去的一道难题，但对待和处理历史包袱问题需要耐心和决心。用当期成本去解决“历史包袱”是件痛苦的事情，震动最小的办法是绕过最难的改革，留待今后处理。但这属于不负责任的行为。日本、韩国的金融危机就是监管当局对不良资产缺乏处理决心造成的，最后对此支付的成本可能大大高于发现苗头就及时加以解决的情形。解决“历史包袱”必须与体制彻底改革相结合，要作为切断旧体制的代价，而不能造就任何新的道德风险。

    七、 破产约束失灵和道德风险

    无论是《 商业银行法》、“97规定”还是人民银行近期监管实践都 证明，对应该实行市场退出的金融机构实行关闭是有理有据的。因此，对一般金融机构而言，破产是一个强约束；破产意味着法人生命的终结，也就意味着各相关主体(包括中央、地方政府、股东、农村信用社人员)各种权利的终结。但现实情况是，监管当局对农村信用社一直采取保护措施，对机构关闭持谨慎态度。这是由两个方面的原因造成的。一是市场结构因素。随着国有 商业银行逐步撤出县及以下地区，广大农村地区的 融资供给基本由农村信用社承担；对经营不善的信用社实施关闭，势必出现农村金融市场供给主体缺位问题。在改革开放和 市场经济建设20年后的今天，局部金融市场出现供给缺位，并由此导致在金融服务领域形成“短缺经济”是不可想象的事情。二是方针政策因素。当前的方针是：“农村信用社是最好的联系农民的金融纽带”，要“使它成为新形势下农村金融的主力军”。如果我们对农村信用社实施关闭，势必在事实上切断农民的金融纽带，解散农村金融的主力军，金融支持“三农”就无从谈起。由于农村信用社主要吸收本来就属于低收入阶层的农民的存款，在没有存款保险机制的情况下，农村信用社大面积市场退出可能直接意味着农民作为一个阶级的破产，是国家无法承受的。只要 农业还是基础产业，农民还构成国内居民的主体， 农村经济还是 中国经济工作的重点，对信用社实施关闭就不仅仅是单纯的市场问题，而更是一个政治问题。因此，在农村信用社的经营管理中，破产约束是失灵的，即不存在真正的市场操作原则。

    在破产约束失灵的前提下，道德风险问题可能变得非常严重。

    综合全国农村信用社的情况，道德风险可以在三个层次同时发生。第一是地方政府层次。它们意识到“三农”是关系国家稳定大局的问题，农村信用社必然受到保护，因而倾向于对农村信用社采取杀鸡取卵的办法，除了指令贷款还要征收高额税费，因为中央早晚会另送一只产蛋鸡或给予补贴。第二是农村信用社自身层次。同样，基于不可能关闭的预期，农村信用社普遍不关心如何真正提高管理水平。管理水平的低下绝不能仅仅以农村地区知识水平低、人员素质差加以搪塞，而应该寻求现象背后的体制因素。正是因为破产概率为零，信用社决策者才敢于安排关系人员而非真材实学者进入领导和信贷岗位。即便农村信用社主任、信贷和 风险管理人员(如果有的话)确实懂得现代金融业务，在不破产预期下，不能指望他们会尽力规避风险，寻求资产质量状况的根本好转。第三是借款人层次。还是基于不破产预期，他们比较容易说服信贷人员放宽条件，本是正常贷款可能逾期，逾期的变为呆滞，呆滞变为呆帐。因此，农村信用社整体资产质量低下，一个重要因素是上述“破产约束失灵下的三层次道德风险问题”。

    既然破产无法起到约束农村信用社运作的目的，监管当局就只剩下两条道路来维持该行业运行和市场稳定。第一是“非常严格的监管”。事实上我们一直没有放松过监管，甚至在2000年还搞过大会战式的真实性检查。但是大会战不可能一直进行下去，特别是在人民银行县支行现有的监管力量，能完成常规阵地战就不错了。因此，所谓非常严格的监管等于什么也没说。第二是存款保险制度。规范的信用合作社作为一个行业，需要存款保险制度；完备的存款保险制度在保护存款人的同时使信用社的市场退出成为可能。但是，许多技术问题限制了存款保险制度的建立。例如，是设立包括农村信用社存款保险基金在内的统一存款保险体制，抑或参照美国体制，实行独立的存款保险基金?统一的好处是相对风险更高的农村信用社一个大基金下显得更为安全；坏处是进一步提高其道德风险，并打击运行良好的其他银行类机构的积极性。单一的信用社存款保险基金可解决道德风险问题，但是在当前大面积风险的情况下，保险基金可能不敷使用。因此，无论统一还是独立，对存款保险机制的作用不能预期过高。即便存款保险机制是有效的制度，毕竟在当前一切还无从谈起，而农村信用社经营问题却是客观存在的，远水不救近火。

    八、 如何理顺地方政府和农村信用社的关系

    无论农村信用社采取何种机构模式，均是地方性金融机构，都逃不脱与地方政府的关系。目前需要一种激励相容的制度安排，使地方政府把农村信用社看作当地 农村经济发展的重要因素，用优惠政策支持信用社化解支付风险，实现扭亏为盈，而不对信用社业务过度干预；同时要使地方政府也承担对信用社的部分监督责任，如党组织领导关系、监察审计职责、保证债权法律主体，承担部分防范和化解信用社风险的责任。以下给出理顺两者关系的基本思路。

    第一，在狭义(政府-信用社)上看，如果我们承认农村信用社的政策性义务，或者暂时还不能找到更加合适的机构代替农村信用社履行这种政策性义务，就应该承认在现阶段出于政策目的(而不是个人目的)的行政干预具备一定的合理性。问题在于地方政府行政干预的收益和责任必须对称。即使是政府，也不能免费搭车，不能自己享受依靠信用社支持所带来的政绩，而对付出相应成本的支持者不给予补偿。补偿不一定是经济上的，也可以是责任上的。比如，在农村信用社过多承担政策义务而造成较多呆帐贷款时，地方政府应支持信用社追索债权，打击逃债行为。

    第二，更加广义(中央-地方-信用社)地看行政干预问题，我们可以发现一个具有中国特色的利益三角关系。首先是地方政府通过行政干预获得地方利益，同时向农村信用社转移成本；然后是农村信用社通过问题暴露把成本汇总，形成一个大的资金窟窿；最后是把这个大的资 金窟窿转移给中央。这是自下而上。随后发生的过程是自上而下的一步过程：中央监管当局通过履行最后贷款人职能或某种形式的改革把窟窿填上。因此，在这样的利益三角关系中，最大的成本承担者是中央财政；最倒霉的是农村信用社，因为它们总是处于被改革的惶惶不安之中，最大的获益者是地方政府。因此，简单明了的思路是，必须设计某种制度形式，使地方政府为他们的获益支付某种代价。

    第三，既然无论在狭义上还是广义上，我们都得出地方政府应对其干预行为付出代价，可以考虑赋予地方政府部分监管权。比如，改组现成的政府与人民银行联合组成的农村金融体制改革办公室为新的合作金融监管科(股)；特别规定在辖区内农村信用社出现支付危机时的救助比例(比如地方财政出30%，应急支付)。这样做有三个依据，首先，在面临一定成本时，行政干预可能会有所收敛；其次，由于农村信用社本来就具备地方金融组织的特点，在1997年中央金融工作会议上就确定了为地方服务的职能，受地方管辖在逻辑上似乎可行；最后，这可能是新一轮自下而上的分权式监管体制改革的起点，小的地方性金融机构由地方参与管辖，逐步形成地方政府参与对地方金融机构从立法(地方单行条例)、准入监管(许可证)、运营到退出的全程监管，并分担监管成本。当然，这是一个长期过程。