2017-08-07 10:28:04 来源: 作者: 【大 中 小】

随着中央经济工作会议闭幕，防控地方债风险首次单列入第二年的经济任务中，使地方债再次成为各方关注焦点。财政部部长楼继伟昨日表示，“三中全会《决定》提出，‘建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制’。这意味着建立在地方政府信用评级基础上地方发债的管理体制。”这一表态也被认为是释放了地方政府自行发债的破冰信号。

    地方自行发债长期受限

    我国地方政府债券发行开闸后一直由财政部代理发行。中国社科院财经战略研究院收税研究室主任张斌表示，中央代理地方发行债务，主要为规避预算法不许地方政府发债的规定，中央代理发行的地方债务，债务风险、债务责任中央都有承担，严格意义上来说，更像是中央发行的债务，信用、偿还能力都很高。

    自2011年四季度开始，上海、广东、浙江和深圳四地获准试点自行发债，由财政部代办还本付息。今年7月，地方政府自行发债试点范围扩大，新增江苏和山东两省。但仍停留在中央代理发行和完全自主发行的过渡中。也有业内专家担忧，地方债的偿还若由中央财政担保，会引发地方政府的“道德风险”，借的冲动强，还的责任弱，会增加新的违约风险，埋下债务危机的祸根。

    近年来，我国地方政府债务规模急速扩张，2011年6月审计署发布数字显示，截至2010年底，全国地方政府性债务余额为10.7万亿元，比2008年和2009年的债务余额分别上涨23.48%和61.29%。而渣打银行最新测算的数字更为惊人：截至2013年上半年，中国地方政府债务估计在21.9万亿元，如果加上公司化的地方政府融资平台的贷款，则债务总额最高或达24.4万亿元。庞大的地方债规模随即引发了业界的担忧和中央政府的注意。

    释放自主发债开闸信号

    此前，就有专家建议发行市政债解决地方债问题，即以地方政府或者授权机构作为发行主体，以政府税收等一般财政收入或项目收益为偿债来源，将一直以来地方政府的隐性、不规范债务转变成显性、规范债务。央行行长周小川也多次在公开场合表示，希望进行市政债发行试点。

    不过，推进市政债的一大阻碍便是我国地方政府目前信用评级制度的空白。中国人民大学金融与证券研究所副所长赵锡军指出，政府发债需要一个标准来衡量债务风险，政府信用评级正是衡量政府偿还能力、债务风险的手段，建立地方政府信用评级是地方政府可以自行发债的一个先行条件。因此，楼继伟的上述表态也被认为是我国将建立地方政府信用评级机制并推进地方自主发债的一个重要信号。

    “十八届三中全会《决定》和几个重要会议都定了调，地方发债应该适当放开。所以预算法二审稿中相关内容肯定要再次修改。”多次参与预算法修改研讨的中国政法大学财税法研究中心主任施正文称。

    张斌也认为，随着未来土地转让、交易采取“同地同权同价”的模式，地方政府土地财政肯定会受到冲击，如何融资成为迫切需要解决的问题。加之未来城镇化的资金需求，建立地方政府信用评级，允许地方自行发债是一种大趋势。

    信用评级建设面临多重阻碍

    “目前政府信用评级建立还面临不少挑战，一方面，设置评级要对地方的整体债务规模、财政偿还能力有一个清楚的了解，而我国政府财政透明度目前尚无法满足信用评级的基本需要；另一方面，国内缺乏地方政府信用评级机构，由于此前没有进行过政府信用评级，企业无法通过业务实践活动积累评级数据、验证评级技术、提高评级能力。” 中国社科院财贸所研究员张德勇说。

    张斌则认为，地方政府自行发债还有个关键问题需要解决，就是我国没有政府破产法。在国外，如果政府发生债务违约或无法偿还债务时，可以申请破产，通过变卖一些政府资产来还债，但是我国没有政府破产一说，如果债务出现违约，可能造成债权人收益没法得到保障。

    在赵锡军看来，虽然未来可能地方政府自行发债，但并不意味着地方可以无限制发债，未来还需要中央对发债规模和发债过程加强监管。